Loi et économie de la drogue : Quel impact la Loi peut-elle avoir sur l’offre et la demande de Drogues ?"

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Par Yann Bisiou, Université Paul Valéry - Montpellier III

Presentation given during a The 2004 Paris International Symposium on Drug Policy : Local Innovations and Global Challenges, held in Paris on 25-26 November 2004.

Droit et économie ont des influences croisées. L’économie intervient sur la définition des règles de droit comme sur l’orientation des politiques publiques. Pour ne citer qu’un exemple, la distinction cardinale entre le trafiquant et l’usager est fondée sur l’intention économique de l’agent (agir pour ses besoins personnels ou par esprit de lucre) beaucoup plus que sur l’acte commis (détention, importation, culture). Quant à l’influence de l’économie sur les politiques publiques elles-mêmes, il suffit de voir les lois qui se succèdent depuis trois ans pour faciliter le commerce des vins et spiritueux (assouplissement des règles de transfert des débits de boissons, renaissance du privilège des bouilleurs de cru) et le débat suscité par la réforme de la loi Évin sur la publicité en faveur du vin pour se convaincre que l’importance économique d’une drogue devient facilement l’élément structurant des politiques publiques.

De façon symétrique, le droit a une influence sur l’économie de la drogue. À travers les règles qu’elle établit, les interdits qu’elle pose, la loi agit sur le commerce des drogues. Cet impact est d’autant plus fort que les drogues licites et illicites font l’objet de marchés réglementés depuis trois siècles. À la fin du XVIIIe siècle, l’économiste de Montyon, préoccupé par les finances du royaume, propose de taxer les comportements immoraux par le biais de monopoles d’État. Il vise en particulier, le commerce des "substances vicieuses" que l’on définira un peu plus tard comme des biens dont "la consommation nuisible ou au moins inutile ne procure aucun avantage à l’organisme et qui ne sont que des excitants pernicieux du système nerveux". Le contrôle des drogues y trouve une consécration, mais l’objectif poursuivi est purement fiscal. Il s’agit de fournir des recettes à l’État, non de lutter contre l’abus de drogue.
Aujourd’hui au contraire, la question qui se pose est de savoir si la réglementation peut favoriser la réduction de l’offre et de la demande de drogues. On invoque souvent deux possibilités : le contrôle par l’interdit, la prohibition, et le contrôle par les prix, la taxation. En réalité, on constate que ces deux techniques juridiques n’ont pas l’impact attendu sur l’offre et la demande de drogues et que d’autres stratégies juridiques, comme la légalisation contrôlée, peuvent se révéler plus efficaces.

1. Le contrôle des consommations par l’interdit
Un des points essentiels du débat juridico-économique sur la drogue consiste à s’interroger sur l’efficacité de l’interdit pour contrôler l’usage de drogues. Certains affirment que la prohibition réduit l’accès au produit et donc le nombre d’usagers. Pour d’autres au contraire, la prohibition serait inutile et légaliser la consommation de drogues n’aurait pas d’impact sur l’ampleur du phénomène. On peut affirmer aujourd’hui que l’effet dissuasif de la prohibition est une illusion.
La prohibition ne supprime ni le commerce ni l’usage des stupéfiants. Depuis la loi du 31 décembre 1970 la prohibition stricte qui prévaut en France n’a pas empêché le développement de l’usage de stupéfiants. On est passé d’une centaine d’interpellations dans les années 1970 à 82.143 interpellations pour usage en 2003, un record selon le Ministre de l’Intérieur.
La prohibition permet-elle au moins de limiter - sinon empêcher - la consommation de drogues ? La réponse est encore négative. Au niveau européen, la consommation occasionnelle de cannabis varie selon les pays de 5 à 20% sans que ces taux reflètent la sévérité des politiques publiques. Même si les comparaisons doivent être faites avec d’infinies précautions compte tenu des différences méthodologiques, on constate une absence totale de causalité entre les politiques suivies et la prévalence de l’usage.
Ainsi, parmi les États qui suivent une politique prohibitionniste, la Suède ou la Grèce affichent un taux de prévalence des consommations occasionnelles de cannabis de 8,1 ou 8,8% tandis que la France affiche une prévalence de 17,3 % et l’Irlande de 17,7%. Dans le même temps, parmi les pays qui privilégient une tolérance à l’égard de l’usage de drogues, la prévalence de l’usage occasionnel de cannabis est de 6,2% seulement au Portugal, 9,4% en Italie ou 11,3% en Hollande, l’Angleterre, dont la politique ne peut être rattachée à tel ou tel grand système, affichant 19,2% d’usagers occasionnels de cannabis, un record dans l’Union européenne.
Est-ce à dire que la prohibition serait sans influence sur la consommation de drogues ? Là encore il faut répondre par la négative. La prohibition a d’abord des effets pervers dont le plus évident est la promotion du trafic et de la contrebande et l’atteinte aux libertés individuelles. La prohibition fait également naître de nouveaux marchés, licites, liés à la lutte contre le trafic et à la sécurité publique. Il n’est qu’à voir l’intense lobbying autour de la promotion du dépistage depuis trois ans, l’imbrication des intérêts entre les "scientifiques" également prescripteurs et professionnels du dépistage et les laboratoires qui commercialisent les tests pour comprendre qu’en supprimant un marché, celui de la drogue, la prohibition en crée un autre, celui de la lutte contre la drogue.
Au Etats-Unis, le marché du dépistage des stupéfiants est estimé à 600 millions de dollars. En France, la simple application des textes actuels sur le dépistage des stupéfiants au volant crée un marché de 17 millions d’euros. La prohibition n’est donc pas neutre économiquement et socialement, même si elle ne limite pas l’usage de drogues.

2. Les causes de l’échec
L’échec de la prohibition peut s’expliquer facilement par son caractère "virtuel". La prohibition est une posture morale, une règle juridique qui ne correspond pas à une réalité économique. L’interdit ne fait pas disparaître l’offre et le produit, il transfère simplement vers l’économie informelle la commercialisation des drogues. En Europe, l’usage de cannabis ne diminue pas dans les pays prohibitionnistes parce que la drogue y est tout aussi abondante que dans les pays plus tolérants.
Lorsque la prohibition devient effective économiquement, elle a une incidence sur les consommations jusqu’à les faire disparaître. On dispose de plusieurs exemples historiques de ces prohibitions réussies. Le meilleur est probablement celui de la prohibition de l’opium dans la colonie des Établissements français de l’Océanie en 1924. La France exploite à Tahiti, comme en Indochine et en Inde, un monopole de l’opium dont la gestion est assurée par les Douanes. En 1918, sur la pression des milieux protestants représentés par le pasteur Viénot, ce monopole est abandonné au profit d’une prohibition qui limite aux seuls usages médicaux la distribution de l’opium. À partir de 1924 la contrebande est endiguée et la prohibition devient une réalité. On ne trouve plus aucun indicateur (saisies, décès) qui permette de penser qu’une consommation même clandestine d’opium subsiste ; la prohibition a probablement réussi. Mais l’Océanie est un territoire insulaire où il était facile, à l’époque, de contrôler les échanges et le monopole ne concernait que quelques centaines de travailleurs chinois. Aujourd’hui et sur un territoire plus vaste, penser que l’on peut contrôler la contrebande et le trafic en renforçant encore la répression est une illusion.
L’échec de la prohibition s’explique également par son caractère général. En interdisant près de 200 produits, la loi relative aux stupéfiants n’offre aucune alternative aux usagers. Au contraire, lorsque la prohibition ne concerne que certains produits elle permet d’orienter massivement les consommations vers les drogues qui restent licites. Les prohibitions globales comme celle de l’alcool aux Etats-Unis avec le Volstead Act ou celle des stupéfiants en France avec le Code de la santé publique échouent. Les prohibitions mieux ciblées qui laissent ouvert l’accès à un produit de substitution obtiennent de meilleurs résultats. En clair, une prohibition associée à la légalisation d’un produit de substitution peut être efficace. Par le passé, ce fut le cas avec la prohibition de l’absinthe et des liqueurs assimilées en 1915. Cette prohibition s’accompagne de la création d’un produit de substitution en 1938 : le pastis. L’amendement "Pernod" comme on l’appela à l’époque, permit de réorienter les consommations vers l’anisette moins toxique que "la verte".
Au Maroc également, cette stratégie de substitution d’une drogue par une autre a fonctionné avec le tabac et le cannabis. La Banque de Paris et des Pays-Bas y exploite un monopole des kifs (cannabis) et tabacs à partir de 1914 : la Régie Cointéressée des Tabacs au Maroc. Cet établissement financier n’a à vrai dire aucune idée de la nature exacte du Kif, d’abord décrit comme "un tabac à fumer employé par l’indigène [qui] se compose d’un tabac très commun à grosses côtes se cultivant dans le Rif et les parties montagneuses du Maroc exclusivement. Il est mélangé avec l’ombelle d’un lin spécial cultivé dans les mêmes régions". Il faudra quelque temps pour que les financiers découvrent que le kif "serait en fait du cannabis". En 1915, le kif représente 1/3 des recettes du monopole. En 1952, lorsque la régie renonce à le commercialiser à la demande de l’ONU, le cannabis ne représente plus que 1% du chiffre d’affaire de la société. Certes la contrebande est active, mais elle l’a toujours été et ne peut expliquer cette chute des consommations. C’est le transfert des consommations vers le tabac qui explique beaucoup plus certainement, la diminution de l’usage de kif. Le tabac peu consommé au début du XXème siècle au Maroc a gagné de nombreux usagers au détriment du cannabis.
Ces stratégies de substitution ont toutefois des limites. La substitution ne fonctionne qu’à l’intérieur d’une même "famille" de toxiques. Si l’alternative licite offerte aux consommateurs est trop éloignée de leurs besoins, ils se retournent vers le trafic et la contrebande et, en général, vers des produits plus toxiques. C’est ce qui s’est passé en Tunisie dans les années trente, lorsque le cannabis local (takrouri) et le haschich (Chira) ont été interdits. Les consommateurs se sont alors retournés vers le trafic qui a privilégié les stupéfiants manufacturés, héroïne et cocaïne, aggravant d’autant la situation sanitaire. Une prohibition réussie semble donc devoir répondre à deux conditions :

- un interdit ciblé par "familles de produits"
- un produit de substitution pour chaque "famille" de produits interdits.

3. La légalisation contrôlée
Doit-on en conclure avec Milton Friedman, le chantre du libéralisme, qu’il faut réduire "le rôle de l’Etat pour le bien-être de tous" et confier au marché le soin de réguler le commerce de certaines drogues ? C’est un peu la doctrine des Pays-Bas qui interdisent le commerce des substances les plus nocives et tolèrent celui du cannabis. Cette solution ne convainc pas. Chaque fois que l’on confie à des entrepreneurs privés le soin de vendre des drogues, on est confronté à des logiques de promotion des drogues et d’incitation à l’usage. Ainsi aux Pays-Bas, malgré un encadrement strict des possibilités de commercialisation du cannabis, on a vu apparaître les techniques de marketing classiques pour fidéliser la clientèle et augmenter la consommation de cannabis : cartes de fidélité assorties de "cadeaux", livraison à domicile sur simple appel téléphonique (la Ligne Bleue à Rotterdam, le "zap pizza" du cannabis), etc...
En France, la réaction récente des débitants de tabac contre la politique de réduction des consommations par le prix montre également que le commerce privé des drogues rend illusoire un contrôle des consommations. La problématique sanitaire se heurte à la recherche légitime d’un profit par les exploitants.
La solution se trouve peut-être entre ces deux extrêmes, dans l’idée de légalisation contrôlée, c’est-à-dire d’un commerce licite des drogues par l’État, conçu comme une réponse sanitaire et sociale à la demande de drogue. La légalisation contrôlée c’est d’abord une prohibition, celles du libre commerce sur les drogues au profit d’un monopole de production et de commercialisation détenu par l’État. L’État se réserve la vente de certaines drogues dont l’usage crée un problème social. Cette exclusivité n’est pas nécessairement totale et on peut concevoir qu’elle laisse subsister une production domestique des drogues autorisées pour les besoins de la consommation personnelle des usagers. La légalisation contrôlée c’est également la prohibition de certaines drogues au profit de certaines autres. Deux critères permettent de définir le domaine de cette légalisation, l’importance sociale des consommations et la nocivité des produits. Pour atteindre ces objectifs, la légalisation contrôlée doit porter sur tous les produits qui font l’objet d’une consommation importante. Inutile de légaliser l’usage marginal du PCP ou du Khat. En revanche, le cannabis ou la cocaïne pourraient faire l’objet d’une légalisation contrôlée, la distribution étant adaptée en fonction de la dangerosité du produit. Ensuite, à l’intérieur d’une même "famille" de produits, la légalisation doit porter sur les substances les moins toxiques. Ainsi durant la période coloniale, le cannabis a souvent fait l’objet d’un commerce licite tandis que le haschich était prohibé et son trafic sévèrement sanctionné. Aujourd’hui, la réduction des risques et le développement de produits de substitution à l’héroïne constitue un autre exemple de la façon dont une légalisation contrôlée oriente les consommations vers les substances les moins nocives, tant d’un point de vue sanitaire que d’un point de vue social.
Reste que l’évocation d’une légalisation même partielle du commerce et de l’usage des drogues fait naître un autre débat autour de l’influence du prix sur les consommations.

4. Le contrôle des consommations par le prix
On affirme souvent qu’une diminution des prix décourage la contrebande et favorise les consommations tandis qu’une augmentation des prix relance la fraude et dissuade les consommateurs. La légalisation contrôlée se heurterait donc à une alternative impossible : limiter le trafic ou limiter l’usage.

Les économistes qui m’entourent seront mieux à même que moi d’envisager cette influence des prix sur la consommation. Je me contenterai de proposer quelques éléments au débat. L’impact d’une diminution des prix sur le trafic semble assez évident. La technique était déjà utilisée en Indochine pour faire échec à la contrebande d’opium avec l’instauration de "prix de zones". Les Douanes vendaient l’opium moins cher dans les zones de fort trafic ou dans les zones de production. La technique s’avérait efficace, mais elle était incompatible avec l’objectif fiscal du monopole douanier car elle diminuait fortement les recettes que l’État pouvait tirer de cette exploitation.
Il est tout aussi évident que l’augmentation des prix renforce la contrebande. La situation actuelle du marché du tabac le démontre. Dès que les prix atteignent un certain niveau la contrebande réapparaît. Dans ces conditions il paraît peu réaliste d’instaurer une politique des prix en deux temps pour dissuader le trafic puis la consommation par des prix d’abord faibles puis élevés. La contrebande réapparaîtra immédiatement.
La légalisation doit donc proposer la drogue à un prix relativement faible et on peut craindre une augmentation des consommations. Toutefois l’effet comportemental du prix semble assez limité, tant à la hausse qu’à la baisse. Certains auteurs estiment que la politique tarifaire n’a pas le même impact sur les consommateurs et sur ceux qui ne consomment pas encore mais sont susceptibles de le faire.
Les usagers seraient peu sensibles aux variations des prix tandis que les non-consommateurs pourraient voir dans des prix peu élevés une incitation à expérimenter les drogues. On peut alors concevoir une politique de prix différenciée qui "taxerait fortement les premières unités consommées de drogue et à partir d’un certain niveau de consommation de cesser de les taxer". Une sorte de "prix de gros ou de demi-gros" pour les consommateurs. Mais il n’est pas certain qu’un tel système soit couronné de succès.

Plus simplement l’influence des prix sur la décision de consommer ou non des drogues est très relative. Certes, on souligne que la consommation de tabac a progressé fortement en France à partir des années quarante en même temps que les prix diminuaient. On notera cependant qu’il s’agissait moins d’une diminution des prix du tabac que d’une augmentation globale du pouvoir d’achat des Français qui explique la plus grande accessibilité de cette drogue. À l’inverse on constate que l’augmentation des prix diminue peu la consommation. Selon une étude, certes ancienne, de l’INSEE sur le tabac, pour qu’une baisse des consommations soit constatée, il est nécessaire de prévoir une augmentation forte et continue des prix. Une augmentation des prix de vente de 50% sur trois ans n’avait amené qu’une réduction de 1% par an de la consommation. Un doublement des prix sur la même période conduit à une diminution annuelle du volume des consommations de 3,7% . Un bien maigre résultat.

Il ne faut pas surestimer l’impact du raisonnement économique sur la consommation de drogue. L’usage de tel ou tel toxique est d’abord une question sociale. Le discours public sur la drogue a au moins autant d’importance que la politique tarifaire et l’on peut attendre beaucoup plus de la prévention et de l’information des usagers que du contrôle économique des drogues. On doit aussi garder à l’esprit que les politiques publiques de la drogue n’ont pas pour unique objectif la réduction de l’offre et de la demande. Elles cherchent également à répondre à une demande d’ordre public, de sécurité publique. La "réduction des nuisances" constitue d’ailleurs le principal dénominateur commun des politiques publiques aujourd’hui, loin de toute rationalité économique ou sanitaire.

Yann Bisiou